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      “無(wú)廢城市”建設(shè)是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、建設(shè)美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手[1]。2019年，我國(guó)開(kāi)展首批“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)；2022年，我國(guó)又將“無(wú)廢城市”建設(shè)范圍擴(kuò)大至全國(guó)100余個(gè)地級(jí)市和地區(qū)；2023年，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)固體廢物和新污染物治理，深入推進(jìn)“無(wú)廢城市”高質(zhì)量建設(shè)，深入推進(jìn)強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物監(jiān)管和利用處置能力改革，啟動(dòng)新污染物治理試點(diǎn)工程，深入開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)重金屬污染防治[2]。從“無(wú)廢城市”走向“無(wú)廢社會(huì)”是一項(xiàng)艱巨而美麗的事業(yè)，需要付出長(zhǎng)期的努力[3-4]。本文全面總結(jié)我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)取得的成效，深入剖析當(dāng)前“無(wú)廢城市”建設(shè)存在的問(wèn)題和不足，以目標(biāo)和問(wèn)題為導(dǎo)向，長(zhǎng)遠(yuǎn)布局、縱深推進(jìn)全國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)。

“無(wú)廢城市”建設(shè)取得積極成效

      “無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)達(dá)到預(yù)期目標(biāo) 

      2019—2021年，“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)取得積極進(jìn)展，在制度、市場(chǎng)、技術(shù)和監(jiān)管四大體系建設(shè)過(guò)程中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)因地制宜和積極探索，形成一批可復(fù)制、可推廣的示范模式，為全國(guó)進(jìn)一步深入推進(jìn)“無(wú)廢城市”高質(zhì)量建設(shè)打下重要基礎(chǔ)[5]。

      在頂層設(shè)計(jì)方面，試點(diǎn)城市強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)，系統(tǒng)打造固體廢物治理保障體系，努力推動(dòng)城市精細(xì)化管理和高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮地方政府的宏觀指導(dǎo)作用，共同打造“政府—企業(yè)—公眾”三元治理格局；在生活垃圾治理方面，試點(diǎn)城市將生活垃圾治理與美麗中國(guó)目標(biāo)相結(jié)合，不斷踐行綠色生活方式，推動(dòng)生活垃圾源頭減量、分類(lèi)、資源化利用和趨零填埋；在農(nóng)業(yè)廢物治理方面，試點(diǎn)城市不斷強(qiáng)化種養(yǎng)結(jié)合，大力推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，努力促進(jìn)主要農(nóng)業(yè)廢物全量循環(huán)利用；在工業(yè)固體廢物治理方面，試點(diǎn)城市大力推動(dòng)工業(yè)綠色生產(chǎn)，通過(guò)“無(wú)廢園區(qū)”建設(shè)、核心產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)，帶動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈減廢提質(zhì)，努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長(zhǎng)；在危險(xiǎn)廢物治理方面，試點(diǎn)城市充分利用信息化、智能化手段，建立危險(xiǎn)廢物分級(jí)分類(lèi)管理體系，不斷提升針對(duì)危險(xiǎn)廢物的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物環(huán)境安全管控[6]。

      “無(wú)廢城市”建設(shè)梯次推進(jìn)格局初步形成 

      在城市層面，2019年，在國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》的基礎(chǔ)上，全國(guó)篩選出 “11＋5”個(gè)城市和地區(qū)作為首批“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)；2022年，在“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作取得明顯成效和生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門(mén)出臺(tái)《“十四五”時(shí)期“無(wú)廢城市”建設(shè)工作方案》的基礎(chǔ)上，全國(guó)篩選出113個(gè)地級(jí)及以上城市和8個(gè)參照推進(jìn)區(qū)，從而在全國(guó)范圍內(nèi)形成“燎原”之勢(shì)。此外，很多沒(méi)有納入國(guó)家“無(wú)廢城市”建設(shè)名單的城市和地區(qū)，也在積極開(kāi)展省級(jí)“無(wú)廢城市”建設(shè)。2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》除了提出要強(qiáng)化資源回收和綜合利用，加強(qiáng)“無(wú)廢城市”建設(shè)，還明確要求探索不同類(lèi)型城市減污降碳推進(jìn)機(jī)制，在城市建設(shè)、生產(chǎn)生活各領(lǐng)域加強(qiáng)減污降碳協(xié)同增效，為“無(wú)廢城市”長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)提供發(fā)展方向[7]。 

在省級(jí)層面，全國(guó)多個(gè)?。ㄊ校┓e極主動(dòng)開(kāi)展全域 “無(wú)廢城市”建設(shè)。隨著“無(wú)廢城市”建設(shè)大面積鋪開(kāi)，浙江、廣東、江蘇等省份相繼出臺(tái)“無(wú)廢城市”建設(shè)方案，明確在全省域推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)。浙江、湖北、河北、重慶等?。ㄊ校┻€積極建立“無(wú)廢城市”建設(shè)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化具體目標(biāo)任務(wù)的監(jiān)督管理，積極推進(jìn)本省（市）內(nèi)城市之間爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)，形成省域間勇立潮頭和爭(zhēng)先恐后的良性發(fā)展格局?；浉郯拇鬄硡^(qū)等國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域也初步探索區(qū)域協(xié)同的“無(wú)廢城市”建設(shè)。四川省和重慶市更是推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“無(wú)廢城市”協(xié)同共治和資源耦合，深入推進(jìn)固體廢物利用處置設(shè)施共建共享，努力破解區(qū)域固體廢物治理困境，為區(qū)域“無(wú)廢城市”建設(shè)樹(shù)立了榜樣[8]?！俺鞘小∮颉獏^(qū)域”協(xié)同梯次推進(jìn)，“無(wú)廢城市”建設(shè)從點(diǎn)到線再到面全面開(kāi)花。 

      “無(wú)廢”理念深入人心

      通過(guò)將“無(wú)廢”理念融入課堂和社會(huì)等各環(huán)節(jié)，建立從學(xué)校到家庭到社會(huì)的“無(wú)廢”文化傳播鏈，不斷增強(qiáng)全民節(jié)約、環(huán)保和生態(tài)意識(shí)，倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度和綠色低碳的生活方式，引導(dǎo)全民積極參與“無(wú)廢城市”建設(shè)。同時(shí)，家庭、村鎮(zhèn)、社區(qū)、飯店、商場(chǎng)和機(jī)關(guān)單位、企事業(yè)單位等社會(huì)生活單位積極貫徹落實(shí)“無(wú)廢城市”建設(shè)相關(guān)理念，在小范圍或微小范圍內(nèi)踐行固體廢物的減量化、資源化和無(wú)害化，使得“無(wú)廢校園”“無(wú)廢社區(qū)”“無(wú)廢飯店”“無(wú)廢旅游”“無(wú)廢亞運(yùn)”等“無(wú)廢細(xì)胞”如雨后春筍般在全國(guó)范圍內(nèi)涌現(xiàn)。全國(guó)掀起“無(wú)廢”熱，“無(wú)廢”理念得到社會(huì)廣泛認(rèn)同。同時(shí)，“無(wú)廢”理念也得到了國(guó)際社會(huì)的充分肯定和贊賞。

“無(wú)廢城市”建設(shè)的問(wèn)題與不足

      固體廢物治理的相關(guān)法律尚待修訂，配套制度標(biāo)準(zhǔn)體系仍需完善

      目前，在我國(guó)固體廢物治理領(lǐng)域的法律中，新修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》基本能夠滿足當(dāng)前“無(wú)廢城市”建設(shè)的需要，但《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》）和《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》）仍然存在一些問(wèn)題，例如，固體廢物減量化和資源化等要求弱化、相關(guān)主體法律責(zé)任落實(shí)的監(jiān)管措施不夠、各類(lèi)廢物協(xié)同治理機(jī)制缺乏、多部門(mén)固體廢物相關(guān)數(shù)據(jù)共享機(jī)制不健全等，亟待修訂?，F(xiàn)有規(guī)章制度雖然對(duì)固體廢物減量化和資源化提出了一定要求，但多為鼓勵(lì)和指導(dǎo)性質(zhì)，缺乏法律的強(qiáng)制性要求。同時(shí)，雖然我國(guó)已經(jīng)頒布了多項(xiàng)固體廢物治理標(biāo)準(zhǔn)，但仍然存在標(biāo)準(zhǔn)空白，標(biāo)準(zhǔn)之間矛盾、銜接不上等問(wèn)題，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)亟待完善。 

      “無(wú)廢城市”建設(shè)內(nèi)容需要進(jìn)一步拓展和深化

      一方面，“無(wú)廢城市”建設(shè)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“無(wú)廢社會(huì)”，這是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，需要持續(xù)推進(jìn)、久久為功。隨著越來(lái)越多的城市、省份參與到“無(wú)廢城市”建設(shè)中，我國(guó)亟須對(duì)不同發(fā)展階段和不同層級(jí)的省、市和地區(qū)進(jìn)行分類(lèi)，并分別給予長(zhǎng)遠(yuǎn)指導(dǎo)。另一方面，“無(wú)廢城市”中的“廢”主要是指固體廢物，“無(wú)廢城市”建設(shè)的核心目標(biāo)和任務(wù)是固體廢物的治理。在2023年召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“對(duì)突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題采取有力措施，同時(shí)強(qiáng)化目標(biāo)協(xié)同、多污染物控制協(xié)同、部門(mén)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同，不斷增強(qiáng)各項(xiàng)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。因此，雖然當(dāng)前“無(wú)廢城市”建設(shè)主要強(qiáng)調(diào)固體廢物治理，但面向長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái)，還需要探索多種廢物協(xié)同治理的途徑和策略?；诖?，迫切需要在國(guó)家層面明確中長(zhǎng)期推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)的總體目標(biāo)、途徑和策略，形成全國(guó)“一盤(pán)棋”的發(fā)展格局。

      “無(wú)廢城市”建設(shè)的成效評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制亟待建立

       為科學(xué)指導(dǎo)試點(diǎn)城市編制“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案、評(píng)估“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)成效，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，生態(tài)環(huán)境部與財(cái)政部制定了《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》；為評(píng)估省級(jí)和市級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)工作情況及取得的成效，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《省級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)工作評(píng)估辦法》和《城市生活垃圾分類(lèi)工作評(píng)估辦法》；為深化“十四五”期間“無(wú)廢城市”建設(shè)，生態(tài)環(huán)境部又修訂出臺(tái)了《“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系（2021年版）》。為評(píng)估農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平和引領(lǐng)農(nóng)業(yè)全面綠色轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定了《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)辦法（試行）》等。這些文件都對(duì)“無(wú)廢城市”的建設(shè)起到很好的指導(dǎo)作用。但是，全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)成效評(píng)價(jià)體系仍未建立。同時(shí)，對(duì)于真抓實(shí)干并且取得明顯成效的城市或地區(qū)，國(guó)家也沒(méi)有制定明確的激勵(lì)措施，這在一定程度上影響了這些地方的積極性及后續(xù)推進(jìn)力度。

縱深推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)的措施建議

      加快修訂完善固體廢物治理相關(guān)法律及其配套規(guī)章制度，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作

      建議對(duì)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化減量化和資源化等相關(guān)要求，明確企業(yè)、個(gè)人等相關(guān)主體的法律責(zé)任、義務(wù)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分考慮固體廢物與碳排放以及其他多源廢物協(xié)同治理，構(gòu)建跨部門(mén)廢物相關(guān)數(shù)據(jù)共享機(jī)制等。這些法律修訂理念可及時(shí)納入目前正在編撰的生態(tài)環(huán)境法典中。同時(shí)，應(yīng)修訂完善與相關(guān)法律配套的規(guī)章制度，依法將固體廢物治理全生命周期有關(guān)環(huán)節(jié)的指導(dǎo)性、鼓勵(lì)性和原則性要求過(guò)渡為明確性和強(qiáng)制性要求。結(jié)合固體廢物治理在新形勢(shì)下面臨的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，查漏補(bǔ)缺，統(tǒng)籌推進(jìn)固體廢物源頭減量、資源綜合利用以及后處理等各環(huán)節(jié)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，科學(xué)確立固體廢物核算和統(tǒng)計(jì)的范圍、口徑、分類(lèi)、方法和標(biāo)準(zhǔn)，加快完善固體廢物治理標(biāo)準(zhǔn)體系。 

      謀劃研究“無(wú)廢城市”建設(shè)的中長(zhǎng)期路線圖

      建議結(jié)合未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局、工業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性變化、人口數(shù)量下降和結(jié)構(gòu)性調(diào)整等趨勢(shì)，充分考慮碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)和多污染物協(xié)同治理等要求，確立“無(wú)廢社會(huì)”建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，明確階段目標(biāo)、梯次推進(jìn)路徑和路線圖。堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)施策原則，分地區(qū)、分領(lǐng)域選擇城市“無(wú)廢”轉(zhuǎn)型的實(shí)施路徑和配套措施，在全國(guó)范圍內(nèi)形成梯次推進(jìn)的格局。大力推廣已經(jīng)形成的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑卣埂盁o(wú)廢城市”建設(shè)的廣度；同時(shí)，結(jié)合新形勢(shì)和新要求，布局典型城市和地區(qū)開(kāi)展具有特色的固體廢物治理試點(diǎn)，縱深推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)。

      構(gòu)建“無(wú)廢城市”建設(shè)成效評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制

      我國(guó)應(yīng)基于“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，遵循科學(xué)、合理、系統(tǒng)、可操作和有代表性的原則，研究建立“無(wú)廢指數(shù)”評(píng)價(jià)指標(biāo)和“無(wú)廢城市”建設(shè)成效評(píng)價(jià)體系，分別對(duì)城市固體廢物管理水平和“無(wú)廢城市”建設(shè)成效進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。建議研究發(fā)布年度中國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)白皮書(shū)，向社會(huì)公眾公布國(guó)家“無(wú)廢城市”建設(shè)的政策和進(jìn)展，并對(duì)全國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)的成效進(jìn)行排序，督促相關(guān)城市和地區(qū)鉚足干勁，切實(shí)高質(zhì)量推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)。根據(jù)考核評(píng)估結(jié)果，建立激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。一方面，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，對(duì)建設(shè)成效明顯的地方加大激勵(lì)支持力度。另一方面，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)于建設(shè)成效不明顯的城市和地區(qū)，可考慮將其移出國(guó)家“無(wú)廢城市”建設(shè)名單；而對(duì)于建設(shè)成效明顯但尚未進(jìn)入國(guó)家“無(wú)廢城市”建設(shè)名單的城市和地區(qū)，可考慮適時(shí)將其補(bǔ)入國(guó)家“無(wú)廢城市”建設(shè)名單。 

      共建“無(wú)廢”文化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)

      建議建設(shè)“無(wú)廢城市”政策傳播大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺(tái)，了解各地政府傳播政策精神的能力和水平。對(duì)各類(lèi)線上新聞平臺(tái)、網(wǎng)站和社交媒體的政務(wù)新媒體信息進(jìn)行實(shí)時(shí)接入、分析和可視化，及時(shí)反映各地政策的推進(jìn)情況。將政策傳播大數(shù)據(jù)作為“公眾滿意度”度量的補(bǔ)充數(shù)據(jù)來(lái)源，感知公眾對(duì)“無(wú)廢城市”政策的認(rèn)知角度和理解能力。通過(guò)對(duì)各地區(qū)傳播力、專業(yè)度和公眾認(rèn)同度開(kāi)展常態(tài)化評(píng)估，挖掘傳播內(nèi)容中所反映的社會(huì)參與情況；利用政策傳播大數(shù)據(jù)平臺(tái)監(jiān)測(cè)公眾互動(dòng)內(nèi)容和態(tài)度，幫助政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)“無(wú)廢城市”建設(shè)中存在的問(wèn)題?；趯?duì)網(wǎng)絡(luò)言論、評(píng)價(jià)的監(jiān)測(cè)和分析，廣泛收集公眾對(duì)“無(wú)廢城市”政策決策的意見(jiàn)。將公眾意見(jiàn)作為政策執(zhí)行的參考，保障公眾的利益表達(dá)。

作者

劉曉龍：中國(guó)工程院戰(zhàn)略咨詢中心博士 

崔磊磊：中國(guó)工程物理研究院高級(jí)工程師

杜祥琬：中國(guó)工程院院士、國(guó)家“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)咨詢專家委員會(huì)主任委員

杜祥琬系本文通訊作者

參 考 文 獻(xiàn)

[1]任勇. 堅(jiān)持“三化”原則 聚焦減污降碳協(xié)同增效 拓展和深化“無(wú)廢城市”建設(shè)[EB/OL].(2021-11-18). https://www.mee.gov.cn/zcwj/zcjd/202111/t20211118_960866.shtml.

[2]生態(tài)環(huán)境部. 全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議在京召開(kāi)[EB/OL].(2023-02-17). https://www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202302/t20230217_1016682.shtml.

[3]劉曉龍, 姜玲玲, 葛琴, 等. “無(wú)廢社會(huì)”構(gòu)建研究[J]. 中國(guó)工程科學(xué), 2019, 21(5): 144-150.

[4]杜祥琬, 劉曉龍, 葛琴, 等. 通過(guò)“無(wú)廢城市”試點(diǎn)推動(dòng)固體廢物資源化利用，建設(shè)“無(wú)廢社會(huì)”戰(zhàn)略初探[J]. 中國(guó)工程科學(xué)，2017, 19(4): 119-123.

[5]劉曉龍, 姜玲玲, 葛琴, 等. “十四五”時(shí)期“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)宏觀研究[J]. 環(huán)境保護(hù), 2021, 49(1): 37-41.

[6]生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品司, 巴塞爾公約亞太區(qū)域中心. 無(wú)廢城市建設(shè)模式探索與案例[M]. 北京: 科學(xué)出版社, 2021.

[7]生態(tài)環(huán)境部. 生態(tài)環(huán)境部等7部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》[EB/OL]. (2022-06-17).

https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202206/t20220617_985943.shtml.

[8]余國(guó)東. 探索制度創(chuàng)新 推動(dòng)資源共享 重慶市積極推進(jìn)川渝兩地共建“無(wú)廢城市”[J]. 環(huán)境保護(hù), 2022, 50(23): 22-24.

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